来源： 财经国家周刊

导言：

　　节约集约用地要靠大家共同努力，不仅是政府，更重要的是每一个社会经济实体，包括个人，全社会一起来推动。

　　1：国土资源部刚刚颁布《节约集约利用土地规定》，将于9月1日起全面实施。同时，近期国土部还将出台具体的节约集约用地指导意见，目前已形成初步方案。

　　2：“要完善市场配置的机制，通过市场机制来促进节约集约，发挥市场配置资源的决定性作用。通过市场配置，通过利益调整，产生内生的自发节约集约的动力。”

　　3：“要建立科学完善的建设用地标准体系，这是促进土地节约集约利用的关键。标准体系要从宏观、中观和微观上来统筹考虑。”

　　4：“我们要让大家切实行动起来，转变思路，凝聚共识，推动节约集约用地取得更大成效，为建设一个美丽、和谐的共同家园作出贡献。”

　　6月25日，第24个全国“土地日”，宣传主题仍然延续上一年——节约集约利用土地。

　　此前不久，国土资源部刚刚颁布《节约集约利用土地规定》，将于9月1日起全面实施。同时，近期国土部还将出台具体的节约集约用地指导意见，目前已形成初步方案。

　　国土资源部副部长胡存智在接受《财经国家周刊》专访时表示：当前，各地生动的节约用地案例很多。“比如浙江省的一个工业园，在工厂厂房的楼顶上种菜，实现了土地的立体利用。这就是工业化、农业化和城镇化可以同步推进的鲜活例子”。

　　“事例好，关键是怎么推开。”胡存智表示，国土资源部下一步将从两个方面酝酿有针对性的节地政策：一是加强总结提炼各地节地的技术和模式，并在土地管理上推广应用。“特别是轨道交通、物流中心、城市公交、站场枢纽、标准厂房、大型批发市场、会展和文体中心等以及新区建设中的节地技术和节地模式要重点推广”。

　　此外，还要制定相应的激励机制，在用地取得、供地方式、土地价格等方面，创新管理方式和制度措施，对成熟的节地模式和节地技术加快研究配套支持政策，用市场激励的手段来调动社会节约集约用地的积极性，要通过考核进一步提升政府节约集约用地的管理水平。

　　胡存智说，这些政策制定的目标，就是“要让大家切实行动起来，转变思路，凝聚共识，推动节约集约用地取得更大成效，为建设一个美丽、和谐的共同家园作出贡献”。　　

　　改变原有用地方式

　　记者：我们注意到，自去年以来，“从严合理供应城市建设用地、提高城市土地利用率”逐渐成为决策共识。如何理解节约集约利用土地在当前时期的新任务、新目标？

　　胡存智：为什么今天我们谈城市建设要节约集约用地，要走出新路？就是在贯彻党中央、国务院的要求。我们要向全社会明确发出信号，改变原有的土地资源利用方式，改变经济发展方式，这样才会有新型城镇化的发展和生态文明的建设。

　　其次，深入推进土地节约集约利用，是基于我们国家的特殊资源国情和特定发展阶段作出的现实选择。我们国家耕地少，目前耕地数量还在下降，资源约束将更加严峻。同时，建设用地的利用也比较粗放。全国土地二次调查的最新数据显示，我国人均城镇建设用地达到了145平方米，农村村庄用地人均达到了240平方米，都超过了国家标准的上限。

　　另外，生产、生活、生态用地结构失衡，工业用地的比重偏高，低效、低容积率的用地情况表现很突出。目前，我国工业用地的容积率在0.3～0.6，全国平均工业用地比例达到26%，很多城市达到40%甚至50%，一半都是工业用地。虽然国外的数字不一定是我们的标杆，但是我们比较一下发现，我们还是偏大。比如纽约是7%左右，香港6%左右，伦敦只有2.7%，新加坡只有2.4%。可以说目前我国各城市普遍存在着过度消耗土地资源的状况，部分行业和领域超标准用地、浪费土地情况依然突出。

　　正如习近平总书记在城镇化工作会议上指出的一样，经过多年以大量消耗资源环境为代价的高速发展，在城镇化刚刚步入中期阶段的时候，许多城市的资源环境承载能力已经明显减弱了，水土资源和能源不足，环境污染等问题凸显，财政和金融风险不断加大，我国已经到了必须在发展中加快提质增效升级的关键时期，粗放的扩张、人地失衡、破坏环境的老路不能再走了。

　　酝酿节地新思路

　　记者：在你看来，当前各地有哪些值得肯定和借鉴的节约集约用地经验？如何将这些好经验上升为制度？

　　胡存智：深入推进土地节约集约利用，目前已经具备了扎实的实践基础。近年来，一些地方已经主动转变土地利用方式，不断探索新的用地和管理方式，推出一系列好办法、好措施。

　　比如上海市规定，未来城市的建设用地总规模控制在规划目标范围内，努力实现“零增长”，建设用地总量不再增加；山东省和江苏省规定，工业不再建单层厂房，建多层厂房可以减免城市基础配套设施费用，促进企业自发节约集约用地；湖北省规定，闲置土地的闲置费用由地方税务部门按照土地出让金价款20%代征，促进企业盘活存量用地；还有很多省市都规定，要合理利用城市用地的地上地下空间，在地价款等方面给予优惠。这些都是很好的制度规定，有普适性，也有推广性。

　　同时，各地还以土地节约集约为主题，开展了很多专项的活动。比如广东开展的“三旧改造”活动，浙江实施的“三改一拆、五产倍增”，江苏从空间优化、“五量”调节、综合整治方面提出了政策制度和机制创新，山东、辽宁、湖北也出台相关政策推进节约集约用地；企业特别开发企业、各类用地单位，都在想办法节约集约利用土地。

　　以上说明我们已有很好的工作基础。国土资源部当前也正在总结各方面的成功经验和良好做法，最近颁布了《节约集约利用土地规定》，9月1号全面实施。近期，还要出台具体的节约集约用地指导意见，目前已经有了初步方案。

　　记者：近年来，节约集约用地制度体系已经形成基本框架，但从实践效果来看，政策体系还有待进一步的细化和完善。下一步，在细化政策体系方面，国土资源部有哪些新的思路？

　　胡存智：深入推进土地节约集约利用的总体思路，概括地说包括以下几个方面：

　　第一，要坚持四个原则。一是建设生态文明的原则，节约集约用地是生态文明建设的题中之义和重要内容；二是优化布局的原则，划定城市开发边界，划定基本农田保护红线和生态保护红线；三是提高效率的原则，在土地粗放利用的情况下，提高土地利用效率是当前的重点，也是我们的着力点、发力点；四是保护耕地的原则，耕地是养活中国人的基本，我们必须保住。

　　第二，在节约集约用地中要实施三大战略。一是要实行总量控制和减量化。只有对用地的总量和规模实施控制，并且逐步减量化，才能节约集约用地。如果资源能取之不尽、用之不竭，全社会也许就不会有节约集约的动力和需求；二要实施优化布局和进行格局调整的战略。只有优化布局，才能承载更多的经济社会活动，才能实现社会经济活动的良性循环、良性运转；三要实施国土综合整治的战略。经过多年的建设，土地利用上已经不是一张白纸，我们必须在原有基础上进行优化、深化和重整。要通过土地开发整理、城镇低效用地再开发、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦等等，推动城市更新，依法盘活农村的低效利用土地和闲置建设用地，提高节约集约用地水平，提高国土的综合承载能力，推动生态文明建设。

　　第三，要构建四个机制。推动节约集约，要健全规模导向的机制；要完善市场配置的机制，通过市场机制来促进节约集约，发挥市场配置资源的决定性作用。通过市场配置和利益调整，促使产生节约集约的内生的自发动力；要强化激励和约束的机制，不仅要约束和控制，更重要的是要激励。要鼓励全社会节约集约用地，广泛推动使用节地技术和节地模式，形成全社会节约集约用地的行动和风气；还要完善评价考核机制的制定和实施，及时把节约集约用地情况向社会发布，发挥社会舆论导向作用，我们管理措施也要依据这些评价结果和指标来进行。

　　七举措保障目标落实

　　记者：具体到政策实施过程中，下一步国土资源部要采取哪些举措保障节约集约用地目标的实现？

　　胡存智：深化推进节约集约利用，我想应该有七个方面的举措，也是下一步我们要采取的。

　　第一，就是要管控规模。按照控制总量、减少增量、盘活存量、保持流量、提高质量的总体要求来推动。这也是江苏、上海提出来并且已经开始付诸实践的。通过控制建设用地的规模，逐年减少新增建设用地；大力促进存量建设用地的盘活利用；按照新旧建设用地增减相抵，保证足够的流量，来承载当前的社会经济活动；通过提升资源配置的效率，提高土地的利用率。到2020年，努力逐步实现全国新增建设用地规模逐年减少。

　　我们要采取的措施，比如，在严控建设用地总量方面，对于低效用地的扩张要阻止，要重点控制东部，特别是京津冀、长三角、珠三角这些在主体功能区规划中已经确定为优化开发区域的建设用地规模，促进建设用地以盘活存量为主。

　　另外，还要强化土地计划的调节。比如适当安排人口100万～300万城市的新增建设用地，合理控制300万～500万人口城市的新增建设用地，对人口超过500万以上的特大城市的中心城区(不是所有区域)，除了生活和公共设施用地以外，原则上不再安排新增建设用地，防止中心城区继续无限扩张。

　　第二，就是优化布局。要加快完成全国城市开发边界、基本农田永久保护红线和生态保护红线的划定，控制用地布局，提高生产生活和生态用地的水平；同时调整用地比例，使得城市用地和农村用地的结构更合理。具体的措施，一要强化规划的布局管控，二要严防城市新区和开发区的无序扩张，三要调整建设用地的比例，四要有序引导产业用地的空间协同。

　　第三，要实行标准控制。要建立科学完善的建设用地使用标准体系，这是促进土地节约集约利用的关键。标准体系要从宏观、中观和微观上统筹考虑。在国家和省级层面，要建立单位GDP的地耗、开发强度、建设用地占比等宏观指标；在市县和城市层面，要建立城市人均建设用地、区域平均容积率、建蔽率等中观的指标；在建设项目和工程的层面，要建立起建设用地的控制指标等具体的微观指标。

　　通过标准的引导和配套管理制度，力争在“十三五”期间，单位建设用地二三产业增加值比2010年再翻一番，单位地耗再下降30%，城市新区和开发区的人均建设用地控制在100平方米以内，综合容积率提高10～30%，建筑密度提高5～8%。

　　要发挥标准的控制作用，主要有两个方面的措施。一个在宏观和中观层面上，要加快建立节约集约用地的综合指标引导体系，要将省级单位国内生产总值和地耗下降指标、存量建设用地的盘活比例、城市综合容积率等，作为考量本地区节约集约用地的重要指标，综合评价土地利用的效率；二是市县要测算本区域的综合容积率、投入产出指标，对区域的容积率进行整体控制。在区域总控下，地块容积率可弹性供应，不再一一锁定具体地块，这样可以让地方更自主、更好地建设城市，形成疏密有致、高低错落的良好格局；三是各地还要对照目前“十二五”单位国内生产总值和建设用地下降的执行情况，进一步合理制定“十三五”的下降目标。

　　在微观层面，要严格执行各类项目用地标准，主要从五个环节入手。一个是设计环节，做可行性研究的时候就要遵守用地标准，不能浪费土地，从源头就要抓好；第二个环节是，在项目准入环节要严格把关，不能把低效用地的项目放进来；第三个环节，在开发建设阶段，要按照建设标准规范用地，不得突破指标；第四个环节，要加强监管和评价，把土地使用的标准等控制性要求写到出让合同等法律文书中，作为节约集约用地的要求固定下来；最后一个环节，就是要完善我们现有的标准体系，并继续进一步研究诸如光伏产业、公共图书馆、博物馆等用地的标准。

　　第四，要市场激励。要用市场激励的手段，来进一步提升节约集约用地的水平。主要措施有四个方面：一是进一步扩大土地有偿使用的范围，这是国务院三号文件的要求；二要规范划拨用地入市和价格管理；三要完善市场的租价均衡机制。十八届三中全会《决定》提出，要建立工业用地和居住用地的合理比价机制，提高工业用地的价格。节约集约用地就是要建立工业用地的最低价标准，建立租价比例关系；三要开展土地增值收益的测算，分区域分用途测算好，完善相关税制，推动工业用地和居住用地形成合理比价；四要理顺地价的机制关系，要建立起基准地价、工业地价和其他地价的合理关系。同时要按照地上地下综合利用空间的原则分别设立不同的地价关系，鼓励使用地下空间。

　　第五，要盘活利用。节约集约用地的一个重要领域和重要方面是要盘活利用存量土地。存量土地要通过一系列的整治措施和专项行动来推动开展。要促进批而未用土地的有效利用，要盘活闲置土地，要推动城市土地的整治和城市更新，要开展农村土地综合整治工作，要推进矿区土地复垦。通过这些专项行动，真正从多方面提高节约集约利用水平。

　　第六，要示范推广。要总结推广节地模式和节地技术，发挥示范的推广作用，促进形成全民节约集约用地共识，广泛动员社会各方力量，使节约集约利用土地能够真正在社区、在企业、在家庭都能够体现出来。

　　第七，要完善考核评价。一要持续开展国家和各省市的地耗目标评价考核，二要开展城市节约集约用地评价，三要完善开发区节约集约用地评价制度，四要完善目标责任评价考核体系，并向社会公布节约集约用地考核情况，促进地方政府对节约集约用地负总责，引导全社会共同推进节约集约用地。

　　节约集约需要凝聚共识

　　记者：过去，由于追求GDP增长目标，又缺乏节约集约用地的约束性政绩考核机制，大部分地方政府缺乏落实节约集约用地制度的主动性，影响了相关政策的实施效果。如何构建节约集约用地的社会共识？

　　胡存智：我国节约集约用地有深厚的工作基础，但同时因为机制等各方面的原因，造成了土地大量浪费的现象。节约集约用地关系到民生，事关长远和可持续发展，需要政府、社会、市场来共同大力推动。要把节约集约用地作为经济活动要遵循的准则，并形成高度自觉性。

　　政府倡导了这么多年的节约型社会，其实土地是最基本的节约要素。土地一节约，其他的比如能源、材料、水资源等都会跟着节约。

　　今年，我们要通过市场的力量，让节约集约用地深入人心，深入社会。不光是政府的行动，所有层面都能参与。每个企业、每个人都可以做，做了就能获益。大家通过节地，能够真正得到好处，不仅能使子孙后代享有更好的生活环境，同时也使当代获益。