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为贯彻落实党中央、国务院关于生态环境保护督察的重要决策部署，2018年11月3日至12月3日，中央第二生态环境保护督察组（以下简称督察组）对陕西省第一轮中央环境保护督察整改情况开展“回头看”，针对大气污染防治统筹安排专项督察，并形成督察意见。经党中央、国务院批准，督察组于2019年5月13日向陕西省委、省政府进行反馈。反馈会由刘国中省长主持，朱之鑫组长通报督察意见，胡和平书记作表态发言。黄润秋副组长，督察组有关人员，陕西省委、省政府领导班子成员及有关部门主要负责同志等参加会议。

督察认为，陕西省认真贯彻落实习近平生态文明思想，坚持把中央环境保护督察整改作为加强生态文明建设和生态环境保护的重要抓手，加强部署，狠抓落实，整改工作取得积极进展和成效。

督察反馈以来，陕西省多次召开省委常委会议、省政府常务会议，研究部署推进督察整改工作；省委、省政府主要负责同志多次赴现场督办整改工作，对整改不力的10个县（区）开展公开约谈。深入推进渭北“旱腰带”等重点生态区域违法违规采石企业的淘汰治理，采石企业数量由2014年的810家减少到277家。加大陕北原油管道泄漏和陕南尾矿库风险隐患治理力度，完成长庆油田96个管道隐患治理项目和10条隐患管道的更换，对244座尾矿库开展风险排查，对2座“无主库”、14座“头顶库”进行整治，环境风险得到管控。

大力协调推动汾渭平原大气污染防治协作，组建大气污染防治专家委员会，开展“一市一策”驻点跟踪。持续推进水污染防治，主要河流水质稳中趋好，汉江、丹江两大流域水质稳定在Ⅲ类以上，保障了南水北调源头水质安全。西咸新区封堵境内5条河流沿线250个排污口，投入15.38亿元建设污水处理设施，污水处理能力达到30万吨/日。

2017年以来，先后修订出台《陕西省大气污染防治条例》等5部地方性法规，印发打好污染防治攻坚战实施意见和具体实施方案，全面加强污染防治攻坚。制订《陕西省生态文明建设目标评价考核办法》，设置环境违法追责指标，开展领导干部自然资源资产离任审计，2017年以来分三批对12个市（区）实现督察全覆盖，不断压实生态环境保护责任。

陕西省高度重视此次“回头看”工作，边督边改，立行立改，推动解决一大批群众身边的生态环境问题。截至2019年3月，督察组交办的群众举报问题已基本办结，其中责令整改720家；立案处罚225家，罚款2469万元；立案侦查13件，拘留8人；约谈267人，问责417人。

督察指出，陕西省整改工作虽然取得积极进展，但一些地方和部门政治站位不高，整改态度不坚决，责任落实不到位，敷衍整改、表面整改、假装整改等问题在一些领域还比较突出。

一是思想认识不到位。

一些领导干部对习近平生态文明思想学习领会不到位，重发展、轻保护的观念尚未得到有效扭转。习近平总书记对秦岭违规建别墅问题先后作出6次重要批示指示，但陕西省、西安市在秦岭北麓西安境内违规建别墅问题上严重违反政治纪律、政治规矩，教训深刻，令人警醒。2017年修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》时放松要求，在适度开发区开发建设活动管理方面，以负面清单方式代替“划定建设控制地带”，并删除“巴山生态环境保护活动参照本条例规定执行”条款，致使与秦岭同为我国中部重要生态安全屏障的巴山生态环境保护无据可依。2018年出台的秦岭生态环境保护总体规划，仅要求对列入国家重点生态功能区的19个县按照负面清单管理，对其他20个县的开发建设活动未作出规范。

在整改中不敢动真碰硬，对大企业不敢管、不愿管。第一轮督察5次转办陕西黄陵煤化工公司污染问题，但始终整改不力。2018年全国人大执法检查时又发现延长石油兴化化工公司偷排废气、金堆城钼业公司二氧化硫长期超标排放等突出问题，此次“回头看”还发现韩城龙门煤化工公司等4家类似企业环境违法问题突出。

国家三令五申严格禁止生态环境保护“一刀切”，但宝鸡市高新区、西安市国际港务区在“散乱污”整治过程中，在未充分甄别和排查认定的情况下，为应对监督检查，紧急采取断水断电或逼迫企业自行“三清”等措施，导致部分非“散乱污”企业被迫关停，严重影响群众生产生活。咸阳市秦都区、杨凌示范区所辖杨陵区推进禁燃区建设统筹不够，对居民温暖过冬造成一定影响。彬州市打着“治污降霾”的旗号，强制拦截车辆接受洗车服务并收取费用，直至2018年8月底被生态环境部通报后才停止，影响十分恶劣。

二是整改责任不落实。

减煤工作不实问题没有得到有效整改，省发改委减煤工作主要靠汇总数据，尤其是对电力企业减煤要求宽松软，“以热定电”、采暖季电力优化调度等工作落实不力，2017年规模以上企业减煤任务仅完成目标的66.78%。原省国土资源厅应付了事，以整改方案印发前就已经发布的有关工作方案，代替整改需制定的矿山地质环境恢复和综合治理具体实施方案，针对性、指导性不强，不仅直接影响整改成效，也对地方工作造成误导。省水利厅等部门在推进小水电站整治工作中走捷径、搞变通，试图用调整保护区范围和功能区的方式代替整改。

西咸新区泾河新城管委会在陕西省明确泾阳污水处理厂管理归属后，依然与泾阳县互相推诿，导致该污水处理厂一、二期并管工程实施滞后，直至“回头看”时，该污水处理厂日常监管仍处于真空状态。安康市对城区江南污水处理厂提标改造任务推进不力，直到2018年8月才开始启动迁建工程，截至“回头看”时，每天仍有近万吨生活污水直排汉江。

三是敷衍整改、表面整改较为常见。

工信部门对“散乱污”企业清理取缔工作指导不力，多个城市“散乱污”治理工作标准不一，随意性大，西安市、西咸新区、铜川市、韩城市等地将停车场、小吃店、网吧、宾馆等纳入“散乱污”范围。渭南市对秦岭采石生态破坏恢复治理工作部署推进不及时、不细致，大部分采石企业长期“停而不治，治不彻底”，治理任务仅完成14%；渭北“旱腰带”区域宝鸡、铜川、渭南等地矿山治理恢复工作敷衍应对，严重滞后。陕西瑞德宝尔公司长期开采造成山体生态破坏严重，侵占破坏林地约46公顷。但西安市对群众多次举报该问题调查不严不实，并以企业审批手续齐全为由未予处理。

中央第二生态环境保护督察组在陕西省渭南市现场检查工业企业污染治理情况。

西安市江村沟垃圾渗滤液处置问题表面整改，新增渗滤液处置设施设计能力不足，而且处理设施长期运行不正常，负荷仅50%左右。为此，西安市水务集团采用“污染搬家”方式，违规将大量渗滤液转运至西安市11家生活污水处理厂暂存或处置，环境风险十分突出。西安市长安区在未完成截污工程的情况下，通过给皂河长安段河道加装“遮羞盖”方式掩饰问题，实际整改工作推进迟缓。督察发现，皂河沿岸存在多个排污口，仅第九污水处理厂下游两个溢流口每天就有近2万吨生活污水直排。

四是假装整改问题多见。

咸阳市所辖兴平市以地址和规模均不相同的“化工园区海绵型生态湿地项目”替代整改方案要求建设的污水处理厂湿地项目，项目面积严重缩水，净化效果微乎其微。宝鸡市水利、环保和保护区管理部门违规为位于秦岭细鳞鲑国家级自然保护区实验区的唐家河、范家台2个水电站项目出具审批意见，宝鸡市及陇县政府无视整改方案和自然保护区管理要求，将该项目作为2017年市县重点项目推进，导致细鳞鲑等物种生存环境遭到破坏。

西安市将签订“煤改电、煤改气”改造协议视为完成改造任务，上报削减散煤数据失真。西咸新区、咸阳市礼泉县、渭南市、韩城市等地虚报、谎报“煤改电、煤改气”完成任务，部分散煤消减量“无中生有”。陕西美鑫产业投资有限公司没有按照整改方案严格落实产能等量替代要求，且擅自违规新增产能，将原本就没有合规手续的年产30万吨电解铝产能扩建为45万吨。渭南市及合阳县纵容圣母湖违法违规建设，破坏湿地近3000亩，国家“绿盾行动”指出问题后，当地又以“自然恢复”为借口，相关治理修复工作停滞不前。

专项督察发现，陕西省在大气污染防治领域虽然做了许多工作，大气环境质量有所改善，但结构性污染问题依然突出，形势依然严峻。

减煤工作不严不实。2017年全省煤炭在一次能源消费结构中占比75%左右，没有达到降低到67%以下的目标要求。咸阳市认定大唐彬长电厂2017年煤炭用量较上年增加41万吨，但实际增加60万吨。渭南市认定陕焦化工公司2017年减煤1.9万吨，但实际增长30万吨。铜川市发改委核定声威建材、声威特种水泥等4家企业2017年削减煤炭17万吨，但实际不降反增18万吨。咸阳化学工业公司2018年1—9月煤炭消耗量不降反增，且假借供暖保民生名义要求政府协调减煤指标，造成不良社会影响。

燃煤污染问题突出。全省现有130多台10万千瓦以下小火电机组，煤耗高、污染大，但陕西省关停淘汰小火电机组态度不坚决，推动不力，2015年到2017年仅淘汰关停7台小机组，多数高煤耗机组以供热供汽或综合利用之名予以保留，现存供热小机组普遍未按要求落实“以热定电”。关中地区小锅炉拆改工作推进迟缓，目前仍有607台10蒸吨/小时以下燃煤锅炉未拆除到位，26台20蒸吨/小时以上燃煤锅炉尚未完成超低排放改造，414台生产经营类燃气锅炉未完成低氮燃烧改造。榆林市违反大气污染防治行动计划，2014年以来新建10蒸吨以下燃煤锅炉121台。

部分行业污染严重。韩城市对焦化企业污染治理和监管不到位，企业环境违法严重。龙门煤化工公司长期利用旁路烟道排放焦炉烟气；合力煤焦公司在督察时弄虚作假，谎称完成干熄焦改造等治理工作；陕西中汇煤化公司VOCs治理实际只是由分散排放变为集中排放。渭南市环境保护等部门监管不力，渭化集团工艺废气治理设施长期不正常运行。陕西省对关中地区陶瓷行业污染治理重视不够、要求不严，现有陶瓷企业污染治理水平较低，无组织排放严重。

洁净型煤保障不力。宝鸡、咸阳市洁净煤配送中心配送量偏低，与需求量相差巨大；西咸新区秦汉新城洁净煤配送中心储存4000多吨工业用煤，并存在直接销售行为，洁净煤质量难以保证。部分地区煤质监管工作不到位，韩城市市场监管局未按要求在取暖季对用煤大户和重点用煤单位开展煤质监测；榆林市质监局从未安排部署过散煤煤质抽检工作。

督察要求，陕西省委、省政府要坚决贯彻落实习近平生态文明思想，正确处理经济发展和生态环境保护的关系，坚决扛起生态文明建设和生态环境保护的政治责任。要深刻汲取秦岭北麓西安境内违规建别墅问题的教训，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，深化生态环境保护党政同责和一岗双责。要坚守阵地，巩固成果，督促各级党委和政府以推进汾渭平原大气污染防治为重点，以加快产业能源结构调整为着力点，统筹谋划，综合施策，推动全省打赢蓝天保卫战，实现高质量发展。要依纪依法严肃责任追究，对失职失责问题，要责成有关部门进一步深入调查，厘清责任，并按有关规定严肃、精准、有效问责。

督察强调，陕西省委、省政府应根据督察反馈意见，抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送国务院。整改方案和整改落实情况要按照有关规定向社会公开。

督察组还对发现的生态环境损害责任追究问题进行了梳理，已按有关规定移交陕西省委、省政府处理。

典型案例| 陕西黄河湿地自然保护区整改不力违规开发建设问题突出

2018年11月9日至10日，中央第二生态环境保护督察组对陕西黄河湿地省级自然保护区违规开发建设问题整改情况进行“回头看”。督察组通过调阅遥感资料和现场勘察，发现陕西省有关地方和部门在2016年第一轮中央环境保护督察指出相关问题后，仍然默许企业在保护区违法违规开展旅游开发建设。

督察组表示，陕西黄河湿地省级自然保护区是我国内陆候鸟迁徙的重要驿站，是我国中西部国际保护候鸟的主要栖息地之一。第一轮中央环境保护督察指出该保护区韩城段存在违法开垦、采砂等问题，要求停止侵占行为，恢复湿地生态。为此，陕西督察整改方案要求，全面排查、核实自然保护区存在的问题，形成问题清单，依法依规严肃查处。

此次“回头看”发现，渭南市对黄河湿地省级保护区违法违规问题排查整治不彻底，虽然对第一轮督察指出的韩城段相关问题进行了整改，但对保护区存在的其他问题整改不到位，2016年至2017年间，陕西洽川旅游开发有限公司仍在保护区建设圣母湖旅游项目。

督察组指出，存在如下问题：

自然保护区整改不力。2016年中央环境保护督察指出该保护区存在问题后，黄河湿地自然保护区管理处即对自然保护区进行了排查，发现还存在合阳县圣母湖违法开发建设项目、大荔县违法开垦种植水稻等问题，但渭南市及合阳县两级党委和政府没有引起重视，也未研究采取有效措施予以制止，反而将圣母湖旅游开发建设列为2017年渭南市、合阳县重点建设项目大力推进。督察发现，该项目导致保护区近3000亩湿地遭受破坏，直至2017年7月才被责令停止建设。另外，大荔县推进整改不力，2017年保护区内仍在继续违规种植水稻660多亩。

旅游项目违规上马、破坏严重。为加快洽川风景名胜区开发建设，2015年10月合阳县洽川风景名胜区管委会、渭南城投公司和陕西宏业有限公司三家单位共同成立陕西洽川风景名胜区开发公司，在未取得国土资源、环境保护等相关手续，也未征得黄河湿地省级自然保护区管理部门同意的情况下，2016年4月开始擅自在黄河湿地自然保护区大规模开发建设圣母湖旅游项目。督察发现，该项目破坏湿地、人工“造湖”，并计划建设水上乐园、沙滩区、圣母岛、木婴古渡等辅助设施，严重影响候鸟迁徙，严重违反《中华人民共和国自然保护区条例》第二十九条“严禁开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目”的规定。

根据卫星遥感和现场勘查，目前该旅游项目在保护区已形成一个2500亩左右的人工“湖面”，中间还建有一个“湖心岛”，开挖出的弃土就地侵占填埋400多亩低洼坑塘。

另外，现场督察还发现，一些大型运输车辆将大量建筑垃圾就近倾倒在已修建的圣母湖旅游项目附近，对保护区生态环境进一步造成破坏。

恢复治理简单了事。渭南市及合阳县对圣母湖旅游项目违规开发问题整改态度不坚决，2017年7月责令项目停止建设后仍寄希望于补办手续使之合法化。后续恢复治理工作中，两级党委和政府及相关部门不作为、乱作为，在没有组织开展生态破坏调查评估的情况下，就草草决定对已被破坏湿地生态采取所谓的自然恢复方式，放任不管，直接导致3000亩黄河湿地恢复治理工作停滞不前。

督察组指出，渭南市及合阳县两级党委和政府不顾圣母湖旅游项目侵占湿地自然保护区的事实，不仅不予制止，反而将其作为重点项目大力推进，存在乱作为的问题。合阳县洽川风景名胜区管委会四年间不仅没有查处过一起湿地自然保护区内违法行为，日常监管几近空白；而且直接参与违规侵占保护区活动，失职失责明显。

渭南市林业局2017年2月在向陕西省林业厅上报黄河湿地自然保护区开发建设情况自查报告中，有意漏报圣母湖违规开发建设问题；陕西省林业厅作为陕西黄河湿地自然保护区的主管部门，对保护区内违法违规问题重视不够，对大面积侵占保护区问题，没有及时进行查处并督促地方整改。

典型案例| 陕西省西咸新区泾河新城推脱责任泾阳污水处理厂污水直排

2018年11月，中央第二生态环境保护督察组对陕西省开展“回头看”。督察发现，陕西省西咸新区所辖泾河新城管委会（以下简称泾河新城）推脱对泾阳污水处理厂的整改责任，导致整改不力，日常监管真空。

一、基本情况

泾阳污水处理厂位于西咸新区泾河新城，主要承担泾干街道区域（原泾阳县城）的生活污水处理。第一轮中央环境保护督察反馈指出：“咸阳市泾阳县等生活污水处理能力不足或管网覆盖率低，每天约4000吨生活污水直排”。为此，陕西省整改方案明确：“生活污水实现全收集、全处理，污水处理厂稳定达标排放，彻底解决污水直排问题”。

2017年1月，陕西省委、省政府统筹西咸新区建设，明确泾阳县部分区域由泾河新城托管,其中就包括泾阳污水处理厂所在的泾干街道。针对移交托管事宜，陕西省专门制订了实施方案，西咸新区与咸阳市也进行了磋商会谈，泾阳县与泾河新城签订了移交协议。2017年5月，泾阳县与泾河新城印发联合会议纪要，明确由泾河新城接收泾阳污水处理厂。

但此次“回头看”发现，因涉及中央环境保护督察整改任务，泾阳污水处理厂成了“烫手山芋”，泾河新城和泾阳县不是想办法怎么推动整改，而是找理由怎么推脱责任，就移交托管问题自说自话，导致整改任务目标落空。

二、主要问题

（一）相互推诿责任。针对泾阳污水处理厂整改问题，泾阳县依据联合会议纪要，认定该污水处理厂由泾阳新城负责管理，因此在其督察整改方案中对泾阳污水处理厂问题注明“已移交泾河新城”，未明确整改目标和责任人；泾河新城则认为该厂不满足接管条件，两者相互推诿，导致泾阳污水处理厂整改责任主体落空。

（二）新官不理旧账。2017年7月开始，泾阳县认为泾阳污水处理厂所在区域已实现整体移交且部分环境执法人员也已划转至泾河新城，不再对该厂进行环境监管，并致函西咸新区移交整改任务和监管职责。泾河新城则认为该厂属于“在建项目”，应继续由泾阳县监管。由于双方互相推诿，导致出现了事实上的监管真空，泾阳污水处理厂2017年第三季度运行86天，其中超标排放长达52天。对此问题，2017年8月原陕西省环境保护执法局致函西咸新区环境保护局，明确提出泾阳污水处理厂问题整改和环境监管责任主体为西咸新区，但泾河新城仍迟迟不履行职责。2018年7月，陕西省政府就泾阳污水处理厂问题召开专题会议，再次明确：“2018年7月底前，泾阳县和泾河新城完成移交工作。西咸新区要履行监管职责，确保污水处理项目正常运行”。之后，泾河新城才开始履行相关职责，但截至此次“回头看”，正式移交工作仍未完成。西咸新区坚持认为：“仅负责代为转办在线数据传输，超标电子督办单，不负责超标查处”。

（三）污水长期直排。2018年1月，泾阳污水处理厂完成提标扩容改造，具备并网运营条件。污水处理厂运营方随即向泾河新城环境保护局递交停运并网运营申请，但泾河新城以未正式移交为由不予受理；运营方又向泾阳县环境保护局递交申请，泾阳县环境保护局以该厂环保监管已移交泾河新城为由也不予受理。直至2018年5月14日，原陕西省环境保护厅直接向西咸新区环境保护局下达批复文件，该厂才启动开展并网工作。由于泾河新城、泾阳县互相推诿扯皮，导致原本在2018年1月就能实施的并网工程拖延至6月12日才完成；在此期间，每天约5800吨的污水未经处理直排环境。

三、原因分析

西咸新区及泾河新城管委会在中央环境保护督察整改工作中不担当、不作为，新官不理旧账，在泾阳污水处理厂接管上推脱整改责任，导致督察反馈意见明确指出的污水直排问题迟迟得不到解决。